مقالات و ديدگاه‌ها

پيك

                         

«مقدمه ای بر صلاحيت قانونگذاری مجمع تشخيص مصلحت نظام»

 آرش طوفانی  

زمانی كه در سال 1358 قانون اساسی ايران تصويب شد، بحثی از مجمع تشخيص مصلحت نظام در آن نبود. به عبارتی ديگر نهادی به نام مجلس شورای اسلامی اقدام به تصويب قوانين مورد لزوم می نمود و برای بررسی و تطبيق با شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان فرستاده می شد. حال اگر نظر شورای نگهبان در جهت نقض مصوبه مجلس به استناد مخالفت با شرع و قانون اساسی بود، مجلس راهی جز تبعيت از نظر شورای نگهبان نداشت.

ديری نگذشت كه گاه مصوبات مجلس در راستای حفظ مصالح نظام بود اما از طرفی ديگر با شرع يا قانون اساسی در تعارض بود و اين مورد در حالی بود كه نفع نظام در اجرای قانون مصوب مجلس بود اما مخالفت آن با شرع يا قانون اساسی مانعی برای عملی شدن آن قانون ايجاد می كرد كه به نوبه خود اين مورد تنش هايی را در رژيم سياسی ايران نمايان می كرد. همين مسائل باعث شد كه امام خمينی به استناد حكم حكومتی در تاريخ 17/11/1366 دستور تشكيل «مجمع تشخيص مصلحت نظام» را صادر نمود. اين مجمع در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 به صورت يكی از اصول قانون اساسی درآمد.

اصل 112 قانون اساسی در اين مورد بيان می كند:

«مجمع تشخيص مصلحت نظام برای تشخيص مصلحت در مواردی كه مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمين نكند و مشاوره در اموری كه رهبری به آنان ارجاع می دهد و ساير وظايفی كه در اين قانون ذكر شده است به دستور رهبری تشكيل می شود.

اعضای ثابت و متغير اين مجمع را مقام رهبری تعيين می نمايد.

مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضاء تهيه و تصويب و به تأييد مقام رهبری خواهد رسيد.»

به طور كلی وظايفی كه بر عهده مجمع تشخيص مصلح نظام است عبارتند از:

1- تشخيص مصلحت نظام برای مواردی كه مصوبه مجلس شورای اسلامی با نظر شورای نگهبان به علت مخالفت با شرع يا قانون اساسی در تعارض است.

2- مشاوره دادن به رهبر در مواردی كه به اين مجمع ارجاع داده شده است.

3- به استناد بند (8) اصل 110 قانون اساسی حل معضلات نظام كه از طرق عادی قابل حل نيست از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام به دستور رهبری.

4- انتخاب يكی از فقهای شورای نگهبان برای عضويت در شورای رهبری در مواردی كه رهبر به هر دليلی از سمت خود عزل يا كناره گيری می كند يا فوت می نمايد. كه شرح اين مورد در اصل 111 قانون اساسی درج گرديده است.

5- تعيين سياست های كلی نظام و تأييد آن توسط رهبری به استناد بند (1) اصل 110 قانون اساسی.

در اين بحث محدود ما به شرح وظايف مجمع به نحو اطلاق نخواهيم پرداخت. در اين ميان تنها به ميزان صلاحيت اين مجمع در امر قانونگذاری با تأكيد بر آيين نامه مطرح شده در مجمع كه به موجب آن قوای سه گانه را ملزم به اجرای سياست های كلی نظام می نمايد و مجمع را نيز در مقام ناظر اجرای اين سياست ها قرار می دهد، خواهيم پرداخت.

چنانكه از اصول قانون اساسی موضوع فصل ششم بر می آيد، تنها مرجع قانونگذاری در رژيم سياسی ايران، مجلس شورای اسلامی است كه نمايندگان آن با رأی مستقيم مردم انتخاب می شوند و نماينده افكار عمومی و برآورنده خواست مردم در رژيم سياسی ايرانی می باشند.

اين موضوع در اصل 71 قانون اساسی محترم شناخته شده است. اين اصل می گويد: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع كند.» بر پايه ی همين حق انحصاری مجلس شورای اسلامی در وضع قوانين است كه اصل 73 قانون اساسی شرح و تفسير قوانين عادی را در صلاحيت مجلس قرار داده است.

در قانون اساسی لفظ قانون همان طور كه در تمام سيستم های حقوقی دنيا پذيرفته شده است، تنها به مصوبات پارلمان يا همان مجلس متشكل از نمايندگان منتخب مردم اطلاق شده است. در «ترمينولوژی حقوق» نيز در تعريف قانون آمده است كه: «الف: دستور كلی و گاهی جزئی كه به وسيله مرجع صالح انشاء شده و به وسيله ی مجالس قانونگذاری تصويب و سپس به توشيح مرجع صلاحيت دار برسد. ب: در معنی اعم شامل مجموعه قواعد حقوقی است كه به وسيله قانونگذار مقرر می شود.»(1) به استناد همين مباحث است كه مجلس را تحت قوه ای به نام قوه مقننه آورده اند، يعنی قوه قانونگذاری. نامی كه برای هيچ نهاد ديگری استقرار نيافته است.

حتی تصويب مواردی كه «درحكم قانون» تلقی می شوند همانند: عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قرارداد ها و موافقت نامه های بين المللی به موجب اصل 77 قانون اساسی در صلاحيت مجلس شورای اسلامی است.

آيين نامه ها و تصويب نامه هايی كه قوه مجريه در راستای وظايف اداری و تأمين اجرای قوانين و تنظيم سازمان های اداری صادر می كند نيز در محدوده قوانين مصوب مجلس وضع می شود. به هين جهت است كه اصل 138 قانون اساسی مقرر می دارد كه اين تصويب نامه ها و آيين نامه های دولت به اطلاع رئيس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل برای تجديدنظر به هيأت وزيران بفرستد. از طرف ديگر ديوان عدالت اداری نيز كه بخشنامه ها و آيين نامه هايی را كه ادعای تعارض آن با قانون شده است را مورد بررسی قرار می دهد، ملاكش برای عمل، قانون مصوب مجلس شورای اسلامی است.

با توجه به نكات فوق، هرگاه صحبت از قانون به ميان می آيد، تنها مصوبات مجلس شورای اسلامی منظور است. هيچ نهاد و ارگان ديگری به موجب قانون اساسی حق وضع قانون را ندارد. بخشنامه ها و آيين نامه های هيأت دولت و ساير ادارات نيز تفاوت فاحشی با قانون دارند و آن اين است كه بخشنامه و آيين نامه تنها در حدود قوانين مجلس صادر می شوند و دوم اينكه برای زير مجموعه همان واضع آيين نامه يا بخشنامه مورد اتباع است به عبارتی ديگر آيين نامه يا بخشنامه برای ساير ادرات و نهادها تعيين تكليف نمی كند بلكه روش بررسی يك موضوع را در زير مجموعه خود تفسير می نمايد و از همين رو است كه قضات دادگستری ملزم به رعايت آيين نامه ها نيستند و در صورت عقيده بر تناقض آنها با قانون می توانند مورد را در ديوان عدالت اداری مطرح نمايند. وجه افتراق و خاصيت اصلی قانون، همانا «عنصرفراگيري» آن است. اين قانون است كه تكليف و حدود و ثغور برای نهادها و قوای ديگر تعيين می كند؛ و اين خاصيت فراگيری و لازم الاتباع بودن قوانين است كه وضع قانون، در انحصار قوه مقننه قرار داده شده است.

با اين مقدمه تكليف مجمع در امر قانونگذاری و آيين نامه تازه طرح شده در آن كاملا روشن است. به استناد قانون اساسی، مجمع تشخيص مصلحت نظام رأسا حق وضع قانون را ندارد. وظايف محوله به نحو انحصار همان پنج موردی است كه بيان شد و در آن موارد نيز صحبتی از حق قانونگذاری مجمع به ميان نيامده است.

شايان ذكر است كه وفق نظر تفسيری شورای نگهبان به شماره 4575-3/2/1374 «مجمع تشخيص مصلحت نظام نمی تواند مستقلا در مواد قانونی مصوبه خود تجديدنظر كند» و حتی «در مقام توسعه و تضييق مصوبه خود مستقلا نمی تواند اقدام كند»(2)

با اين وجود، مجمع كه مستقلا در مواد قانونی مصوب خود كه بر اثر اختلاف شورای نگهبان و مجلس به آن نهاد ارجاع شده است، نمی تواند دخل و تصرف كند، به طرز اولی حق وضع قانون را رأسا نخواهد داشت.

اما چرا آيين نامه مطرح شده در مجمع تشخيص مصلحت نظام به عنوان يك قانون تلقی شده است؟ اين امر بدين جهت است كه اين آيين نامه مقرر داشته است كه «كليه قوای سه گانه موظف اند قواعد و آيين نامه های خود و مجلس نيز قانونگذاری خود را با سياست های كلی نظام كه توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام تعيين شده و به تأييد رهبر می رسد، منطبق سازند و مسئول نظارت بر اين امر نيز مجمع تشخيص مصلحت نظام خواهد بود.»

در حقيقت اين آيين نامه همانند قانون خصلت فراگيری دارد و برای نهادها و قوای ديگر نيز تعيين تكليف می كند و چون خصلتی همانند قانون را دارد از صلاحيت مجمع خارج است. اين آيين نامه از چند جهت با مشكلات حقوقی برخورد می كند.

1- زمانی كه مجمع تشخيص مصلحت نظام در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 خواهان ورود به قانون اساسی بود، در مورد ماهيت و جايگاه اين مجمع بحث های زيادی شد كه برخی موارد مطرح شده در شورای بازنگری قانون اساسی به عنوان «شروط بنايي» (پيش شرط هايی كه وجود مجمع بر آنها استوار است) برای تشكيل مجمع تشخيص مصلحت نظام به صورت قانونی، مفروض گرديد. كه عبارتند از: الف- مجمع نبايد قدرت قانونگذاری پيدا نمايد ب- مجمع نبايد به صورت قدرتی در عرض قوای ديگر ايجاد گردد.(3)

حال آنكه نه تنها اين آيين نامه موجب قانونگذاری مجمع شده است بلكه مجمع تشخيص مصلحت را مافوق قوای سه گانه قرار داده است و همچون ناظری تلقی كرده كه حق وتوی اعمال قوای سه گانه را دارد.

2- به استناد منطوق اصل 57 قانون اساسی، قوای سه گانه در ايران بر اساس اصل تفكيك قوا، از يكديگر مستقل هستند و در كار هم نمی توانند دخالت كنند. اين در حالی است كه آيين نامه مجمع تشخيص مصلحت در كليه اعمال قوای سه گانه دخالت كرده و اصل تفكيك قوا را مورد نقض قرا می دهد.

3- همانطور كه پيشتر بحث شد، قانونگذاری حق انحصاری مجلس است و مجمع نمی تواند قانون وضع كند. آيين نامه مطرح در مجمع تشخيص مصلحت نظام دارای وجهه قانونی است و اين نقض آشكار اصل 71 قانون اساسی است.

رياست محترم مجمع تشخيص مصلحت نظام در پاسخ ايرادات وارده يه اين آيين نامه بيان نمودند كه آيا تعيين سياست های كلی نظام با مجمع تشخيص مصلحت نظام به دستور رهبری و تأييد ايشان نيست؟ و آيا اكنون كه اين وظيفه بر عهده ی رهبری است نمی تواند بر اجرای اين سياست ها نظارت كند و آيا نمی تواند كه اين نظارت را به مجمع واگذار كند؟

در پاسخ ايشان بايد گفت كه درست است كه به موجب بند (1) اصل 110 قانون اساسی تعيين سياست های كلی نظام با رهبری است و ايشان در اين مورد از مجمع مشورت می گيرد و اين نيز بدون اشكال است كه ايشان خواهان نظارت بر اجرای سياست های كلی نظام باشند. اما مسئله در اين نيست كه ايشان چنين حقی ندارند بلكه موضوع بر اين محور می گردد كه اگر ايشان خواهان نظارت بر اجرای سياست های كلی نظام باشند و اگر قرار باشد كه برای اين موضوع ضابطه ای قانونی ايجاد شود و نهادی به عنوان ناظر انتخاب شود مطابق نص صريح قانون اساسی وضع قانون با مجلس شورای اسلامی است و اين موضوع می تواند در مجلس نمايندگان مردم مطرح و بررسی شود و به آرای نمايندگان مردم گذاشته شود. صحبت در اين است كه مجمع نمی تواند وضع قانون كند و اين در محدوده وظايف مجلس است.

كارشناسی و تحليل بيشتر اين آيين نامه به انتشار جزئيات آن منوط است. بنابراين به همين محدود بسنده كرده و بسط موضوع را به آتی واگذار می نماييم.

 

پی نوشت:

1- «ترمينولوژی حقوق»، دكتر جعفری لنگرودی، محمد جعفر، كتابخانه گنج دانش، چاپ هشتم 1376، ص 517.

2- «حقوق اساسی جمهوری اسلامی ايران»، دكتر هاشمی، سيد محمد، نشر دادگستر، چاپ سوم 1377، ص 666.

3- «صورت مشروح مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران»، جلد دوم، اداره تبليغات و انتشارات مجلس شورای اسلامی، ص 842.

 

toofanylawyer@yahoo.com  

  
 
                      بازگشت به صفحه اول
Internet
Explorer 5

 

ی